Рождение реформы

Что должно произойти в общественно-политической жизни демократического государства, чтобы оно взялось за разработку очередной школьной реформы? Откуда берутся реформы? Учитывая, что реформирование по определению осуществляется сверху, попытаемся выяснить, каким образом верховная власть приходит к запуску реформирования. Для этого требуется понять, как разрабатываются политические решения (ведь и реформирование, и реформы — это результат таких решений), и следует уточнить, как складывается политическая повестка дня.

Формирование повестки дня — определение ряда общественно-политических вопросов, публичное обсуждение которых может вызвать принятие соответствующих политических решений. Серьезным исследованием этого вопроса является книга американского политолога Джона Кингдона [4], где автор определил три параллельных, относительно самостоятельных «потока», посредством которых различные участники взаимодействуют с целью проведения неких решений в жизнь: 1) поток проблем; 2) поток политических предложений; 3) поток политических действий. Чтобы изменения попали в национальную повестку дня, все потоки должны проходить через правительство параллельно. Бывает, что предложения соотносятся с проблемами в момент, когда политические условия благоприятны для политических действий. Тогда все три потока соединятся, и возникают возможности действий по предложенным инициативам.

Подход Кингдона — это взгляд на происхождение любых изменений, вводимых правительством, а школьные реформы — одно из них.

Описываемые им потоки являются движущей силой реформирования и в совокупности отражают механизм запуска реформирования, поэтому целесообразно рассмотреть их в отдельности применительно к школьным преобразованиям.

Признание проблемы — исходный пункт реформирования общего образования. В этом потоке широкая общественность и политические лидеры обращают внимание на существование некой проблемы, которая требует внимания властей. Однако таких проблем всегда много, и со временем их восприятие меняется: знакомые, давно выявленные проблемы воспринимаются спокойнее. Это не всегда так в вопросах, касающихся экономики или, например, политики, но известные образовательные проблемы определенно воспринимаются легче, какими бы серьезными они ни были, уже в силу того, что не являются новостью (скажем, проблема неравенства образовательных шансов существует в Европе десятилетия). Следовательно, ничто не признается важной внутриполитической проблемой, пока крупные политические силы не объявят ее таковой, и именно они принимают решения о дальнейших действиях.

Тогда возникает вопрос, почему одни проблемы признаются важными, а другие — нет, почему в одном случае уже выявленные сложные образовательные проблемы остаются нерешенными, а в других интерес политиков вызывают менее значимые обнаруженные трудности? Сам Дж. Кингдон говорил, что политики обращают особое внимание на проблемы благодаря действию трех элементов: индикаторов (информации, оценивающей остроту и характер проблем), фокусирующих событий (событий, требующих реакции властей) и обратных связей (т. е. информации о действии существующих политических программ) [4]. Но можно также заключить, что причиной тому является и давление на правительство со стороны ряда субъектов, а именно политических и общественных сил как внутри, так и вне правительства.

Политические предложения — это идеи о преобразованиях. При обнаружении проблемы количество идей неуклонно растет. Их отбор производится властями, т. е. политики не только определяют, какие проблемы подлежат решению, но и отвечают за выбор предложений о реформировании школы. Пакет предложений формируется из списка всех идей, выдвигаемых различными субъектами. Для их характеристики Дж. Кингдон вводит выражение «политические предприниматели», объясняемое их ожиданием личной прибыли после принятия продвигаемых ими решений, но фактически говорит о лобби. Заметим, что в этом потоке политические субъекты должны быть известны общественности, поскольку их деятельность связана с работой в парламенте или правительстве, с выборами, гражданскими инициативами. Это могут быть узнаваемые чиновники, сотрудники администрации президента, депутаты, лидеры партий, известные журналисты, бизнесмены и т.д. В целом каждая группа, лоббирующая свои интересы, имеет некие предложения. В последние десятилетия их участие в процессе формирования предложений только усиливается. Свое влияние оказывают и научные центры, которые часто занимаются разработкой идей, выгодных их попечительским советам и спонсорам.

Итак, проблема должна получить не только общественный резонанс — признание «снизу», но и политическую поддержку, т. е. внимание «сверху».

Для этого проблема должна быть озвучена влиятельными заинтересованными группами, получить широкую огласку в СМИ и иметь эмоциональный окрас.

Политические действия находятся в сфере большой политики. Выбор конкретного решения из нескольких имеющихся осуществляется правительством в зависимости от текущих политических событий. На него влияет множество обстоятельств: приближающиеся выборы, осознание правительством своих поручений, состав кабинета министров, позиции оппозиционных партий, наличие серьезных проблем в стране, требующих неотложного решения, общественное мнение, состояние бюджета и т. д. К тому же правительство испытывает