«Затягивание с мерами по улучшению ситуации в образовании становится угрозой конкурентоспособности страны»

Об образовательной политике мы можем судить по законодательным актам, по выступлениям министра просвещения и других чиновников. Но это политика декларируемая, а насколько она совпадает с реальностью?

Чтобы понять это, мы подготовили несколько вопросов к экспертам.

1. В каких мерах, осуществляемых государственными структурами, проявляется реализуемая в настоящее время государственная образовательная политика? Какие из этих мер имеют наибольшее значение для изменений в системе образования? В чем заключаются приоритетные цели этой политики?

2. Какие наблюдаемые вами изменения в системе образования можно рассматривать как результаты государственной образовательной политики? Эти результаты соответствуют целям государственной образовательной политики?

3. Какое влияние на социальное и/или экономическое развитие страны могут оказать (или уже оказывают) происходящие в системе образования изменения?

4. Кто и по каким критериям может оценивать эффективность государственной образовательной политики?

5. Кто и по каким критериям может оценивать соответствие государственной образовательной политики запросам самой системы образования? Кто и по каким критериям может оценивать соответствие государственной образовательной политики потребностям общественного развития?

В блоге Директория.онлайн мы публикуем ответ заслуженного учителя России, депутата Законодательного собрания Республики Карелия Эмилии Слабуновой на вопрос о мерах по реализации образовательной политики.

…Как табурет без третьей ноги

Государственная образовательная политика проявляется в изменениях законодательства и нормативно-правовых актов, федеральных государственных образовательных стандартов (ФГОС), примерных образовательных программ, за которыми следует появление новых учебных предметов («Семьеведение») и внеурочных занятий («Разговоры о важном»), а также исчезновение («Обществознание» в 6–8-х классах) или видоизменение существующих («Основы безопасности жизнедеятельности» в «Основы безопасности и защиты Родины»). Ряд задач образовательной политики решается через национальные и федеральные проекты. Все эти меры имеют значение, так как в одних случаях они меняют смыслы образования, в других — условия обучения (например, в результате капитального ремонта школ или оптимизации учреждений), а вследствие этих перемен меняются и жизненные планы людей.

Но самое большое значение имеют, скажу парадоксальную вещь, те меры, которые не приняты и упорно не принимаются. Что я имею в виду? Прежде всего длительное бездействие в сфере оплаты труда, которое привело к острому дефициту учителей.

Не принимаются также и решения по нормализации ситуации в сфере финансирования образования. Федеральный уровень власти через Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты (ФГОС) и единые инструменты для осуществления контроля за их реализацией через проведение государственной итоговой аттестации. При этом гарантии реализации ФГОС отданы на региональный уровень субъектам РФ, а объемы этих гарантий законодательно не установлены. Научного обоснования финансового норматива по обеспечению реализации ФГОС просто нет. И получается, что каждый регион сам, исходя из своих финансовых возможностей, определяет объем этих гарантий. В итоге по факту деньги на образование распределяются, как и раньше, по остаточному принципу, который приобрел лишь иную внешнюю упаковку — нормативное подушевое финансирование. Главное в этом распределении, чтобы были соблюдены целевые значения по заработной плате (она у нас теперь завязана даже не на среднюю зарплату по региону, а на средний душевой доход, который в Карелии, например, отличается от средней зарплаты почти на 10 тысяч рублей) и хватило денег на закупку учебников, потому что это контролирует прокуратура. А на остальные нужды — что останется.

Подушевой норматив у каждого региона свой, в разных регионах порой отличается в разы. Условно говоря, в одном регионе — 100 тысяч на человека, в другом — 80 тысяч, а в третьем — 50 тысяч. Норматив на реализацию ФГОС разный, а результат спросят со всех одинаково: государство придет со своими контрольно-измерительными материалами и не скажет, что поскольку у вас подушевой норматив в два раза меньше, то для вас и КИМы на ЕГЭ и ОГЭ будут в два раза легче. То есть спрос со всех одинаковый, а ресурсные возможности для того, чтобы его обеспечить, существенно отличаются. И получается, что доступ к качественному образованию зависит от региона, в котором проживает ребенок. Повезло жить в богатом регионе — будут школы с хорошей образовательной средой и учителя с достойной оплатой труда, меньше будет дефицит учителей. А живешь в бедном регионе —условия и качество обучения будут существенно другими.

В свое время я подготовила и парламент Карелии направил в Государственную Думу РФ законодательную инициативу, суть которой состояла в том, что в закон «Об образовании в Российской Федерации» должна быть введена норма о научно обоснованном нормативе на финансирование государственного образовательного стандарта как пороговом значении (в формульном выражении), ниже которого он не может быть установлен в субъекте. Если регион располагает ресурсами, он может добавить к этому столько средств, сколько считает возможным. Если же регион не в состоянии обеспечить установленный обоснованный базовый уровень финансирования, ему предоставляются недостающие средства из федерального бюджета через целевые субсидии. Многие региональные парламенты поддержали тогда эту инициативу.

В Карелии я еще 10 лет назад инициировала создание рабочей группы, чтобы рассчитать обоснованный подушевой норматив для региональной системы образования. Несмотря на сопротивление регионального министра (ему пришлось бы добиваться получения недостающего финансирования), по распоряжению губернатора такая группа была создана. Мы разработали модельное штатное расписание и перевели его в систему коэффициентов кадрового обеспечения, просчитали финансирование кадров, компьютерной техники, лабораторного оборудования, учебников с учетом их сменяемости по мере амортизации и всего остального, что необходимо для обеспечения качественного образования. Все считали по самым скромным меркам, и при этом у нас получилось, что в Карелии недофинансирование составляло на тот момент от 25 до 40% на разных ступенях обучения.

В феврале 2016 года я участвовала в заседании профильного комитета Государственной Думы РФ при рассмотрении данной инициативы. Я приехала со всеми расчетами и на цифрах объяснила депутатам, почему выдвинула такую законодательную инициативу. Какую реакцию я получила? Председатель Комитета Государственной Думы по образованию — тогда это был Вячеслав Никонов — сказал: «Эмилия Эдгардовна, вы поднимаете очень важный вопрос. Вы его совершено правильно поднимаете, но вы же понимаете, что денег у нас нет». Я ответила так: «Вячеслав Алексеевич, ваши слова говорят только об одном: вы понимаете, что система образования недофинансирована». Он только улыбнулся своей застенчивой улыбкой. В поддержку моей инициативы проголосовали депутаты-коммунисты, но голосов не хватило, и законопроект не был вынесен на пленарное обсуждение Госдумы. С тех пор прошло почти 10 лет. Воз и ныне там. Все остается как было.

На мой взгляд, не достает политической воли. Я понимаю, что введение научно обоснованного норматива потребует существенно больших расходов. Поэтому не ставлю вопрос так: давайте со следующего финансового года выделим на образование недостающую сумму. Нет, давайте сделаем дорожную карту и будем двигаться постепенно к желаемому результату, определив срок, к которому выйдем на стопроцентное соответствие реального финансирования обоснованному нормативу.

Сейчас много говорят о значимости единого образовательного пространства. При этом акцент делается на введении единых программ и учебников. Я убеждена, что единое образовательное пространство держится на трех китах: федеральные государственные образовательные стандарты, государственная итоговая аттестация и научно обоснованный норматив финансирования, обеспечивающий качественную реализацию государственных образовательных стандартов. Сейчас два кита у нас есть, а третьего нет. А без него система образования, как табурет без третьей ноги, находится в неустойчивом положении, все время балансирует на грани. Зарплата учителей низкая, педагогов не хватает, психологов не хватает, логопеда многие образовательные учреждения позволить себе не могут. Даже там, где учатся дети с ограниченными возможностями здоровья, с нарушениями речи, далеко не всегда есть логопед.

К чему ведет оптимизация?

Непрерывно идет оптимизация школ, детских садов и учреждений дополнительного образования в малых городах и сельских территориях. Эта удушающая оптимизация стала для социально-экономического положения территорий дополнительным фактором стагнации. В Карелии, например, практически не осталось психолого-педагогических медико-социальных, так называемых ППМС-центров. Они остались в трех районах из восемнадцати, причем с минимальным штатом. А вы представьте, в каком психологическом состоянии дети в семьях, где брат или отец ушел на СВО. Нужна очень серьезная психологическая поддержка, для которой в районах нет необходимых условий.

В обход мнения местных жителей

Не сохраняются маленькие школы. Закон говорит, что закрытие сельских школ возможно только при учете мнения населения. Подразумевается, что если население против, школа может сохраниться. На проведение местного референдума, решение которого имеет обязательную силу, местные власти не идут, чтобы обеспечить себе свободу действий. По факту учет мнения населения проводится через опрос, результаты которого имеют лишь рекомендательный характер.

К тому же чиновники теперь поступают хитро. Они проводят реорганизацию путем присоединения одной школы к другой, а через год росчерком пера закрывают присоединенное подразделение. Это делается легко, поскольку подразделение можно закрыть приказом директора, без проведения опросов и комиссий по оценке последствий.

Недавно вернулась из командировки в поселок Панозеро Кемского района Карелии (Арктическая зона). Там стоит вопрос о закрытии школы, в которой осталось 7 детей. Финансирование деятельности этой школы обходится в 14 млн рублей в год, включая фонд оплаты труда и коммунальные расходы. Из средств регионального бюджета финансируется только реализация образовательных программ. Одно только отопление требует 2,5 млн рублей в год, а местные бюджеты, из которых финансируется содержание зданий, крайне ограничены в средствах. Усилиями родителей, категорически возражающих отправлять детей в интернат за 100 км в условиях бездорожья и отсутствия общественного транспорта, и ряда депутатов надеемся сохранить школу и будем держать на контроле ее судьбу.

Прерывное образование

Не выстроена целостная система образования на протяжении всей жизни. Существуют отраслевые центры повышения квалификации, курсовой подготовки, но в целом эта система очень рваная, разрозненная. А надо, чтобы принцип «образование на протяжении жизни» воплотился в вариативную, многоуровневую, многомерную систему непрерывного образования. Скажем, в Финляндии есть так называемые народные университеты, в которых человек может получить неформальное образование в любом возрасте и в любой сфере: изучить второй или третий язык, освоить цифровые технологии, заняться дизайном… Это важно еще и с точки зрения мотивирования людей разных возрастов к постоянному образованию.

Ранее в Карелии во многих районах существовали филиалы училищ и техникумов. Сейчас они в большинстве своем закрыты. На их месте следовало бы создать многофункциональные образовательные центры, чтобы там можно было осваивать профессиональные навыки, востребованные в самых разных отраслях, осуществлять переобучение в связи с изменениями на рынке труда и дополнительное образование для желающих взрослых. Но этого нет. Образование должно стать неотъемлемой частью жизни независимо от возраста человека и от того, какое обучение он уже прошел. Это важно и в плане личностной самореализации человека, и в плане повышения качества человеческого капитала для решения социально-экономических задач.

Основное и дополнительное

Не могу не подчеркнуть, что значение дополнительного образования как взрослых, так и детей недооценивается. В жизни мы видим много примеров, что именно оно зачастую играет для человека роль основного образования, определяя выбор профессии и жизненный путь. Человек с детства занимается, к примеру, спортом или музыкой, достигает успехов и становится учителем физкультуры, тренером или музыкантом. Но чтобы начать чем-то заниматься, надо иметь возможность попробовать, а для этого дополнительное образование детей должно быть доступным и современным.

Оптимизация в этой сфере нанесла существенный удар по доступности в небольших муниципальных образованиях, малых городах и особенно в сельской местности. Важно сохранить то, что было создано раньше в таких населенных пунктах: художественные, музыкальные, спортивные детско-юношеские школы ─ и провести их модернизацию в соответствии с возможностями времени.

Нужны технопарки, лаборатории, современные студии и спортивная инфраструктура, профильные лагеря, вариативные долгосрочные и краткосрочные программы. Но модернизация дополнительного образования детей, к сожалению, идет крайне медленно. Да, создаются кванториумы, но сколько их на регион и попадут ли в них дети из отдаленных районов? На доступность существенно влияет стоимость расходных материалов, экипировки и поездок на соревнования и конкурсы — все это стоит дорого, а платить чаще всего приходится семьям. Мне, например, регулярно поступают сообщения родителей воспитанников детско-юношеских спортивных школ о том, какие финансовые затруднения возникают при поездках на соревнования и спортивные сборы. Порой это требует десятков тысяч рублей. Не каждая семья может себе позволить такие расходы. И это вносит раздор в отношения детей и взрослых внутри команд под предлогом «ваш ребенок пропустит сборы и потянет команду вниз».

Мы медлим, а время?

Промедление, а тем более бездействие по вопросам, связанным с изменением системы оплаты труда педагогов, установлением обоснованного финансирования реализации ФГОС, прекращением оптимизации, направленной не на улучшение системы, а на ее удешевление, с содержанием школ в малочисленных населенных пунктах, с обеспечением качественного психологического сопровождения, модернизацией дополнительного образования детей и взрослых, в конечном итоге самым неблагоприятным образом скажется на самом главном богатстве — человеческом капитале. А время с растущей скоростью социальных и технологических изменений требует, чтобы приоритетной целью было повышение качества именно человеческого капитала. Это важно для обеспечения конкурентоспособности страны.

Р. S. Ответы Эмилии Слабуновой на следующие четыре вопроса представлены в полной версии ее публикации в журнале «Директор школы» (№ 10 за 2024 год).